ავტორები:
სოფო ვერძეული – დამოუკიდებელი მკვლევარი. ბირკბეკი, ლონდონის უნივერსიტეტი, მაგისტრი კონსტიტუციურ პოლიტიკასა და სამართალში
ვახუშტი მენაბდე – ილიას სახელმწიფო უნივერსიტეტის სამართლის სკოლის ასოცირებული პროფესორი, საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაციის დემოკრატიული ინსტიტუტების მხარდაჭერის პროგრამის დირექტორი
სასამართლო რეფორმის შედეგების მიმართ იმედგაცრუება ნათელია, რაც რეფორმის სტრატეგიის რადიკალური ცვლილების საჭიროებაზე მიუთითებს. თუმცა, სამომავლო ხედვის ჩამოყალიბებამდე თავად იმ სტრატეგიისა და ლოგიკის ანალიზია საჭირო, რომელიც მთავარ ხაზად გასდევდა ბოლო წლების ინსტიტუციურ რეფორმებს.
2012 წლის საპარლამენტო არჩევნებში „ქართული ოცნების“ გამარჯვება კარგი წინაპირობა იყო სასამართლო სისტემაში არსებითი გარდაქმნების დასაწყებად. სისტემას, რომელიც პირდაპირ იყო მიბმული აღმასრულებელ ხელისუფლებაზე და მაშინდელი იუსტიციის მინისტრის ფაქტობრივი გავლენის ქვეშ იმყოფებოდა, ამ გავლენისგან გათავისუფლების შესაძლებლობა მიეცა. ახალმა მმართველმა გუნდმა მალევე დაიწყო რეფორმის პირველი ტალღა, რასაც რამდენიმე ეტაპად რეფორმის შემდეგი ტალღები მოჰყვა.
ამ წლებში, მართლმსაჯულების სექტორის რეფორმის მეინსტრიმული ხედვა, ძირითადად, შემდეგ იდეებს ეფუძნებოდა: საკანონმდებლო აქტების დეტალიზაცია; პროცედურების ფორმალიზება და სასამართლო ორგანოების დისტანცირება პოლიტიკური შტოებისგან. მთავარ საზომად და რეფორმების ლეგიტიმაციის წყაროდ კი, დიდწილად, საერთაშორისო ორგანიზაციების ან/და ინტერნაციონალური იურიდიული წრეების მიერ შემუშავებული რეკომენდაციები იქცა. შედეგად, ბოლო 9 წლის განმავლობაში, რეფორმის სტრატეგიიდან პრაქტიკულად გამქრალი იყო ქართული კონტექსტისთვის უმნიშვნელოვანესი მიმართულება – რეალური ძალაუფლებისა და ფაქტობრივად არსებული გავლენის ჯგუფების როლი სასამართლო სისტემაში.
პოლიტიკური ხელისუფლების ამგვარი სტრატეგია განსაკუთრებით თვალნათლივ 2015 წლიდან, სასამართლო რეფორმის პირველი ტალღის ჩავარდნის შემდეგ გამოიკვეთა. ამ დროიდან, კიდევ უფრო ნათელი გახდა, როგორ გადაიქცა სასამართლოს დამოუკიდებლობა ინსტიტუციური დიზაინის საკითხად, როგორ განდევნა წამყვანმა ხედვამ დღის წესრიგიდან ძალაუფლების ახლებური გადანაწილების, სისტემის დემოკრატიული ორგანიზებისა და მართვის ლოგიკის შესახებ დისკუსია. ამ პერიოდს დაემთხვა პოლიტიკურ ხელისუფლებასა და სასამართლოს გავლენიან ჯგუფებს შორის „დაზავების” ეტაპიც. შედეგად, როგორც პოლიტიკურად, ისე სამართლებრივად, მოსამართლეთა გავლენიან ჯგუფებს მიეცათ შესაძლებლობა, საკუთარი ინტერესებისა და ძალაუფლების გასაძლიერებლად უკვე მოდერნიზებული კანონმდებლობით ესარგებლათ.
2013-2021 წლების საკანონმდებლო ცვლილებები შეიძლება დახასიათდეს, როგორც სასამართლოს ინსტიტუციური მოდერნიზაციის მოჩვენებითი და არასრულფასოვანი მცდელობა, რომელმაც, საბოლოო ჯამში, რეალური და სისტემური ცვლილების ნაცვლად, პოზიტიური გარდაქმნის იმიტაცია უფრო შექმნა.
უფრო მეტიც, გადადგმულმა ნაბიჯებმა, ერთი მხრივ, ძალაუფლება ხანგრძლივი ვადით დაუბრუნა მოსამართლეთა გავლენიან ჯგუფს, გაამყარა მართვის მანამდე არსებული ლოგიკა და გაართულა პრობლემის სათავეების მოხელთება. ჭარბი იურიდიფიკაცია, რომელიც პოლიტიკის სფეროში ფორმალური სამართლებრივი რეჟიმის შეჭრას გულისხმობდა, ეტაპობრივად და მიზანმიმართულად დევნიდა საჯარო დისკუსიიდან პოლიტიკის და ძალაუფლების საკითხებს, სამართლებრივი ლაბირინთების შექმნით ავიწროებდა ხელისუფლების პოლიტიკური პასუხისმგებლობის არეალს, ხოლო პრობლემა ინდივიდუალურ განზომილებამდე, საკანონმდებლო ნორმების ხარვეზიანობამდე, მხოლოდ ცალკეული პირების პასუხისმგებლობამდე დაჰყავდა. მართლმსაჯულების სექტორის, ისევე, როგორც, მთლიანად, კანონის უზენაესობის სფეროში არსებული ეს წამყვანი ხედვა, რომელიც პოლიტიკასა და სამართალს შორის ბალანსის მოშლას ამ უკანასკნელის სასარგებლოდ გულისხმობს, რეალურად, არა ინსტიტუტების პოლიტიკურ ნეიტრალიტეტს, არამედ სისტემური/პოლიტიკური პრობლემების დეპოლიტიზირებას იწვევს.
ამ დრომდე მოქმედი სასამართლო რეფორმის წამყვანი ხედვის მთავარი პრობლემაც სწორედ ესაა. სასამართლოს დამოუკიდებლობის სახელით, ამ სტრატეგიამ, პრაქტიკულად, იზოლაციაში მოაქცია ძირითადი სასამართლო ორგანოები, გააძლიერა გავლენიანი მოსამართლეების პროფესიული პრივილეგიები და შეინარჩუნა სისტემის მართვისა და გადაწყვეტილების მიღების ძველი სისტემა.
გატარებულმა რეფორმებმა, რომლებიც არსებითად გავლენიანი ჯგუფების ინტერესებს ერგებოდა, მხოლოდ ის მოახერხა, რომ უმრავლესობას ძალაუფლების გამოყენების ფორმები და შესაძლებლობები დაუზუსტა. შედეგად, მივიღეთ „უკეთესი პროცედურით“ და „უკეთესი არგუმენტაციით“ დანიშნული, სისტემის მიმართ ლოიალური მოსამართლეები. საბოლოო ჯამში, რეფორმებმა კლანურ მმართველობას ფასადი შეულამაზა და ამით პროგრესის ილუზია შექმნა. ეს სიახლეები თითქოს თანდათან აუმჯობესებდა საკანონმდებლო ჩარჩოს, თუმცა, ამის პარალელურად, მოსამართლეთა გავლენიანი ჯგუფი უფრო და უფრო იმყარებდა მდგომარეობას. რეფორმის ამგვარმა ხედვამ დამოუკიდებელ ექსპერტებში უკანასკნელი მხარდამჭერები რამდენიმე თვის წინ დაკარგა, როდესაც ხელისუფლებამ უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეთა შერჩევა-დანიშვნის პროცედურების მიმართ არსებული, ფაქტობრივად, ყველა რეკომენდაცია გაითვალისწინა, პარალელურად კი, ცხადი გახდა, რომ ასეთ საკანონმდებლო ჩარჩოს ოდნავი დისკომფორტის შექმნაც არ შეეძლო კლანთან გარიგებული „ქართული ოცნების“ გეგმებისთვის – თანამდებობაზე განეწესებინა ისინი, ვინც უსიტყვოდ შეასრულებდნენ „ზემოდან“ მოსულ მითითებებს.
ამ ვითარებამ ორი რამ დაგვანახა. პირველი, სისტემა მალე ამოწურავს პროგრესის ილუზიის რესურსს. რეფორმის იმ კონცეფციაში, რომელსაც ახლა საქართველოს ხელისუფლება მიჰყვება, სულ რამდენიმე ნაბიჯი დარჩა „იდეალური“ მოდელის შექმნამდე. მათი გადადგმის შემდეგ, კანონი და მისი აღსრულება ერთმანეთს სრულად შეეწინააღმდეგება. მოსამართლეთა თანამდებობაზე განწესების „დამსახურებაზე დაფუძნებული მოდელი“ მთელი დატვირთვით ამუშავდება, ოღონდ ის არა მართლმსაჯულების სისტემის, არამედ კლანის მიმართ არსებულ დამსახურებას გაუწევს ანგარიშს. მეორე მხრივ, საჭიროა კრიზისის ამ სრულ გაცხადებას დავუპირისპიროთ ახალი კონცეფცია, რომელიც ღერძს მოუნაცვლებს ძალაუფლების პრობლემას სასამართლო სისტემაში.
მთავარი გადატეხა იუსტიციის უმაღლეს საბჭოში არსებულ ძალთა ბალანსში უნდა მოხდეს.
ამჟამად საბჭოს 15 წევრიდან მხოლოდ ხუთია შესავსები. პარლამენტმა მიმდინარე სესიაზე უნდა აირჩიოს 5 არამოსამართლე წევრი, რასაც, კონსტიტუციის მიხედვით, 90 ხმა სჭირდება. მმართველი პარტიას ამ დროისათვის 84 დეპუტატი ჰყავს. ხელისუფლების სტრატეგია მარტივი იქნება. ის შეეცდება მცირე პოლიტიკურ ჯგუფებთან მოლაპარაკებას და, გარიგების სახით, მათ ერთი-ორ წევრს შესთავაზებს. „ქართული ოცნებისთვის“ სავსებით მისაღებია, საბჭოს უმნიშვნელო ნაწილი ოპოზიციამ გააკონტროლოს, ვინაიდან ეს საფრთხეს ვერ შეუქმნის არსებულ რეალობას. ასეთ პირობებში ოპოზიციის ამოცანა მთავარ პრინციპზე თანხმობის მიღწევაა. ამ პრინციპის მიხედვით, უმრავლესობის მიღმა დარჩენილმა პარტიებმა უარი უნდა თქვან საბჭოს წევრებით ვაჭრობაზე და მკაფიოდ დაუჭირონ მხარი დამოუკიდებელი პერსონებისგან ამ ორგანოს დაკომპლექტებას, რომელიმე მხარის მიერ კონტროლირებადი პირების დანიშვნის საწინააღმდეგოდ. ოპოზიციამ გონივრული ნაბიჯებით უნდა აიძულოს ხელისუფლება, წამოვიდეს დათმობაზე და ვაკანტურ თანამდებობებზე მხარდაჭერა სწორედ ასეთ პირებს გამოუცხადოს. ეს მნიშვნელოვნად შეცვლის ძალთა ბალანსს საბჭოში, გააჩენს ახალი მიზიდულობის ცენტრს დამოუკიდებელი 5 წევრის სახით და კლანს მხოლოდ 1-ხმიან, არამყარ უპირატესობას დაუტოვებს.
შემდეგი ნაბიჯი მოსამართლეთა დანიშვნა-გათავისუფლების პროცედურაში კონსენსუსის პრინციპის გაძლიერებაა.
კლანისთვის სასამართლო სისტემის მთავარი ბერკეტი სწორედ მოსამართლეთა თანამდებობაზე განწესებას, მათ დისციპლინირებას და უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეობის კანდიდატების ნომინირებას უკავშირდება. ამჟამად ყველა ამ გადაწყვეტილებას საბჭოს 10 წევრის მხარდაჭერა სჭირდება. ეს არამოსამართლე წევრებს პროცესებზე გავლენის მოხდენის ეფექტიან მექანიზმებს არ აძლევს. მათგან (პრეზიდენტის მიერ დანიშნული წევრის ჩათვლით, საბჭოში სულ 6 არამოსამართლე წევრია) მხოლოდ ერთის თანხმობა სჭირდებათ მოსამართლე წევრებს გადაწყვეტილების მისაღებად. აუცილებელია, გადაწყვეტილების მიღების წესი შეიცვალოს და ის ორმაგი 2/3-ის პრინციპს დაემყაროს (ამ პრინციპის თანახმად, გადაწყვეტილების მისაღებად საჭირო იქნება მოსამართლე წევრების 2/3-ისა და არამოსამართლე წევრების 2/3-ის თანხმობა). ეს მოსამართლეთა გავლენიან ჯგუფს ყველა მნიშვნელოვან ძალაუფლებას გამოაცლის. კონსენსუსის ლოგიკა უნდა გაძლიერდეს პარლამენტის მიერ უზენაესი სასამართლოს მოსამართლეების დანიშვნის ეტაპზეც (უნდა შემოვიდეს ბილატერალური დანიშვნის პრინციპი. ეს ოპოზიციის თანხმობის გარეშე საკასაციო ინსტანციის დაკომპლექტებას გამორიცხავს), რაც უმრავლესობის მიერ გადაწყვეტილების მიღების არსებული მექანიზმის ცვლილებას ნიშნავს.
ამის შემდეგ, საჭირო გახდება სასამართლო სისტემაში კლანური მმართველობის პოლიტიკური შეფასება, რაც საკუთარ თავზე პარლამენტმა უნდა აიღოს.
გასაგებია, რომ დღეს პარლამენტის შიგნით, უმრავლესობისა და ოპოზიციის რიგებში წარმოდგენილი პოლიტიკური ჯგუფების უდიდესი ნაწილისთვის, სასამართლოს წარსულისა და აწმყოს შეფასება მძიმე დისკომფორტს ქმნის და ამ მიმართულებით მათსავე როლსა და პასუხისმგებლობას გამოკვეთს, თუმცა სწორედ ეს გაზიარებული პასუხისმგებლობა შეიძლება იქცეს მრავალმხრივი პოლიტიკური შეფასების პროცესში მონაწილეობის საფუძვლად. ამ ნაწილში საპარლამენტო ბერკეტები ასეთია: ოპოზიციას შეუძლია, შექმნას საგამოძიებო კომისია (ამისთვის 50 დეპუტატია საკმარისი), რომელიც კლანური მმართველობის ფარგლებში ჩადენილ კანონდარღვევებს გამოიძიებს. თუმცა, უფრო ეფექტიანია ორდინალური კომისიის ჩამოყალიბება, რასაც, პირველისგან განსხვავებით, უმრავლესობის თანხმობა სჭირდება. ეს რთული არ იქნება, რადგან საგამოძიებო კომისია უფრო მეტ დისკომფორტს შეუქმნის ხელისუფლებას. ამიტომ, სავარაუდოდ, ის ჩათრევას ჩაყოლას და ჩვეულებრივი კომისიის შექმნის პროცესში ჩართვას ამჯობინებს, ვიდრე საგამოძიებო კომისიის შემთხვევაში თამაშგარე მდგომარეობაში ყოფნას. კომისიას შესაძლებლობა ექნება, რამდენიმე თვე იმუშაოს და მოამზადოს დასკვნა კლანური მმართველობის შესახებ. ამ ეტაპის დაგვირგვინება პარლამენტის მიერ სპეციალური რეზოლუციით კლანური მმართველობის აღიარება და სასამართლო სისტემაში რეალური ცვლილებების დაპირება იქნება.
თუ ამის მიღწევა მოხერხდა, აღარაფერი შეუშლის ხელს ფინალურ და გადამწყვეტ ნაბიჯს, რომელმაც საბოლოოდ უნდა გამოაცალოს საფუძველი მოსამართლეთა გავლენიანი ჯგუფის მმართველობას ქართულ სასამართლო სისტემაში. ეს ნაბიჯი ამ სისტემის განახლებაა. ის შეიძლება რამდენიმე მიმართულებით განვითარდეს: რეფორმირებული საბჭოს მიერ, გადაწყვეტილების მიღების შეცვლილი პროცედურით, არსებული ვაკანსიების ახალი კადრებით შევსება; სასამართლო სისტემის გავლენიანი ჯგუფის ლიდერებისთვის უსაფუძვლო „პრივილეგიების” გაუქმება; არსებული მოსამართლეების ნაწილისთვის (რომლებიც უსამართლო წესით დანიშნეს თანამდებობაზე) ნდობის ხელახლა გამოცხადება შეცვლილი რეგულაციითა და მაღალი კონსენსუსით. ახალი პრინციპით დაკომპლექტებული საბჭო და გადაწყვეტილების მიღების ახალი წესები საბჭოსა და პარლამენტში მოგვცემს შესაძლებლობას, შევინარჩუნოთ ის მოსამართლეები, რომლებიც მოახერხებენ ნდობის მოპოვებას, დანარჩენები კი სისტემას დაემშვიდობებიან.
შედეგს მხოლოდ ასეთი კომპლექსური მიდგომა მოგვიტანს, რომელიც 4 პუნქტისგან შედგება (დამოუკიდებელი არამოსამართლე წევრების დანიშვნა საბჭოში; მის მიერ მოსამართლეთა დანიშვნა-გათავისუფლებისთვის ორმაგი 2/3-ის დაწესება და პოლიტიკური კონსენსუსის გაძლიერება პარლამენტში; კლანური მმართველობის პოლიტიკური შეფასება საკანონმდებლო ორგანოს მიერ; მოსამართლეთა კორპუსის შეცვლილი პროცედურების შესაბამისად განახლება) და ითვალისწინებს პოლიტიკური ძალაუფლების ფაქტორს, ცდილობს მის გააზრებას, რის საფუძველზეც იმედოვნებს არსებული სისტემის შეცვლას და სასამართლოს გათავისუფლებას სახელისუფლებო და კლანური მმართველობისგან.
ჩვენი აზრით, ამით უნდა დასრულდეს სასამართლოს გათავისუფლებისა და ხალხის სამსახურში ჩაყენების პირველი ეტაპი, რასაც მოჰყვება მეორე, უფრო დეტალიზებული ცვლილებები. ის ყველა იმ მანკიერ დებულებას გააუქმებს, რომელიც კლანური მმართველობის ხელახლა ჩამოყალიბების მცირე შანსსაც კი ტოვებს.
This post is also available in: English (ინგლისური)