Реформа самоуправления на политической повестке

В Парламенте начинается обсуждение нового законопроекта о самоуправлении, который ставит своей целью приведение грузинской реальности в соответствие с основными принципами Европейской хартии о самоуправлении. Новый законопроект предусматривает территориально-административное устройство Грузии и установление полного самоуправления путем выборов. Хотя, законопроект, вокруг которого и в властных кругах нет единства мнений, не пользуется поддержкой большой части общественных организаций.

Территориальное разделение по самоуправлению

Согласно законопроекту о самоуправлении, автором которого является заместитель председателя парламентского Комитета по региональной политике, управлению и самоуправлению Вано Хухунаишвили, действующий на сегодняшний день принцип районного деления останется в силе и вводится одноуровневое самоуправление в виде районных муниципалитетов. Но, упраздняются 1100 единиц самоуправления нижнего уровня, действующие на сегодняшний день в городах и общинах.

«Города, в которых избирается мэр, согласно этому законопроекту, войдут в состав муниципалитета и на них не будут распространяться общие принципы», — заявляет Вано Хухунаишвили. Но, оппоненты считают, что это положение противоречит принципу урбанического развития (города).

Согласно законопроекту, территория Грузии будет разделена на 65 муниципалитетов и лишь 7 городов с самоуправлением: Тбилиси, Батуми, Рустави, Сухуми, Поти, Кутаиси, Цхинвали.

«В этой модели определенным образом мы сохранили и трансформировали сегодняшнюю модель, опираясь на следующие принципы: дешевизна реформы, простота и ограниченность во времени», — заявил Вано Хухунаишвили корреспонденту «Civil.Ge».

В «ограниченности во времени» он имел в виду выборы самоуправления, намеченные на 2006 год, «которые не дают возможность для проведения коренной реформы и введения новых принципов территориального самоуправления». Но, Хухунаишвили добавил, что в будущем, с учетом новых принципов, не исключается проведение еще одной реформы самоуправления.

«Почему нужно менять систему несколько раз, когда мы уже сейчас можем пойти по правильному пути?», — спрашивает руководитель общественной организации Ассоциации молодых юристов Грузии Анна Долидзе.

Часть общественного сектора считает, что сохраняя районы, власти выпускают из рук «уникальный шанс» установления реального самоуправления и децентрализации страны.

«Это не является законопроектом по передаче власти самоуправлению, а является возможностью для того, чтобы власти попытались «одним выстрелом убить двух зайцев» — с одной стороны, показать международным организациям и населению, что реформа проводится и с другой стороны – пытается сохранить централизованное управление, которое существует сегодня», — заявила «Civil.Ge» Анна Долидзе.

Сохранение самоуправления лишь на районном уровне опротестовывает и представитель «Кавказского института мира, демократии и развития» Давид Лосаберидзе, который вместе с другими общественными организациями является автором альтернативной концепции по самоуправлению. Данная концепция поддерживает введение укрупненного самоуправления на уровне села и общины, чтобы «основной принцип самоуправления о близости с народом и предоставлению ему сервисов не нарушался», — отметил Давид Лосаберидзе в беседе с «Civil.Ge».

«Несмотря на районный принцип разделения, на нижнем уровне необходима выборность, чтобы управляющее звено и население не отделялись друг от друга. Заранее заявляю, что в случае принятия представленного законопроекта возникнут проблемы и наше требование заключается в том, что эти проблемы были улажены предварительно», — заявляет Давид Лосаберидзе.

По его словам, «район настолько крупная единица, что политические партии, и не только в этнических анклавах, воспользуются этим для политизации самоуправления, что может вызвать отход от пути выполнения его реальных функций».

Органы управления

Согласно представленному законопроекту, представительным органом местного самоуправления является сакребуло (муниципальный совет), в которое будут входить избранные на четырехлетний срок члены. Но, в законопроекте не определено, сколько членов должно быть в сакребуло.

Основным исполнительным органом местного самоуправления будет гамгеоба, которое состоит из мэра, заместителя мэра и председателей комиссий сакребуло. Кроме того, руководитель единицы самоуправления – мэр, также как и его заместитель, будут избираться из состава сакребуло сроком на четыре года.

«Власти и на этот раз не предоставляют населению возможность, чтобы первое лицо муниципалитета был избран путем прямых и общих выборов и на этот раз нарушается баланс между представительными и исполнительными ветвями, т.е. первым лицом исполнительного и законодательного органов муниципалитета будет одно и тоже лицо, которое сам составляет, утверждает и выполняет бюджет», — заявил «Civil.Ge» депутат от «Новых правых» Мамука Кацитадзе.

Оппоненты законопроекта заявляют, что полномочия между ветвями самоуправления абсолютно неразграничены, в то время, как автор законопроекта объясняет, что на местном уровне распределение власти не является обязательным.

«На местном уровне нет большой власти и соответственно, нет и опасности того, что кто-то воспользуется ею не по добрым намерениям. Тем более, что не происходит никакого смешивания между ветвями местных властей, где классическое разграничение не обязательно. В самоуправлении возможно, чтобы функции сакребуло были значительно больше», — заявляет Вано Хухунаишвили.

«Законопроект не предусматривает элементарных правовых принципов. Руководитель местного представительного органа в то же время является исполнителем, т.е. мэром. Кроме того, (в законопроекте) написано, что мэр является подотчетным перед сакребуло. То есть, полномочия между ветвями власти самоуправления абсолютно неразграничены», — заявила Анна Долидзе в беседе с «Civil.Ge».

Согласно законопроекту, в исполнительное звено самоуправления также входит начальник администрации и поверенный самоуправления, который осуществляет власть на селе. Контролирующим органом местного самоуправления является Служба контроля самоуправления, которое создает сакребуло.

Контроль деятельности по самоуправлению

По законопроекту о самоуправлении предусмотрены механизмы контроля как со стороны государства, так и населения, в частности, такая форма непосредственного надзора за органами самоуправления, каковым является роспуск сакребуло. В то же время, в законопроекте подчеркивается, что должен соблюдаться принцип независимости самоуправления от центральных властей.

По законопроекту, предусмотрены несколько путей роспуска сакребуло и назначения досрочных выборов, в том числе и в случае потери доверия среди населения. Также, если сакребуло откажется аннулировать или изменить принятие самоуправлением и признанные судом противозаконным нормативный акт, президент при согласии со стороны Парламента имеет право на роспуск сакребуло и введение прямого управления до назначения новых выборов.

«Я не вижу признаков самоуправления в том праве, что центральные власти имеют право на надзор за единицами самоуправления и имеют даже право на роспуск. То есть, у нас будет бутафорное самоуправление и реально решения будут приниматься органами центральных властей», — заявляет Анна Долидзе.

По заявлению Вано Хухунаишвили, согласно законопроекту по государственному контролю за самоуправлением, который рассматривается в пакете вместе с основным законопроектом о самоуправлении, полномочные представители президента (губернаторы) также наделяются полномочиями контроля за органами самоуправления.

Кроме того, правительство в ближайшее время планирует  создать новое министерство, которое будет заниматься координацией региональной политики, местного самоуправления и территориального устройства после того, как парламент примет новый закон о самоуправлении.

В отношении непосредственного участие граждан в осуществлении самоуправления законопроект предусматривает семь различных форм, в том числе и требование о роспуске сакребуло, которые должны обеспечить качество подотчетности перед населением и контрол над органом самоуправления.

Полномочия самоуправления

Местным органам самоуправления предоставляются обязательные (эксклюзивные и делегированные государственными органами) и добровольные полномочия.

Основным эксклюзивным правом единицы самоуправления является формирование местного бюджета. В законопроекте бюджетные вопросы занимают большое место. Но, бюджетная тематика будет регулироваться отдельным законопроектом по местным бюджетам, который также представлен в пакете с законопроектом о самоуправлении.

По заявлению Вано Хухунаишвили, «отдельный бюджетный процесс и независимый бюджет» является одним из основных достоинств новой модели самоуправления. Но, его оппоненты считают, что в условиях нового Налогового кодекса, который действует с 2005 года, независимость местных бюджетов не может быть обеспечена.

«Существуют очень скромные источники заполнения местных бюджетов. Местные бюджеты заполняются лишь из двух источников – налогов на имущество и игорный бизнес и местных пошлин. А это не является достаточным ресурсом для существования бюджета. В результате местные бюджеты снова будут зависеть финансово от центрального бюджета в получении трансфертов», — заявил «Civil.Ge» Мамука Кацитадзе.

Согласно законопроекту, полномочия органов местного самоуправления также распространяются на сферы социально-экономического развития, управления имуществом, природопользования, охраны природы, землепользования единицы самоуправления, планирования территории, строительства квартир и социально-культурных объектов, благоустройства, транспорта и автодорожного хозяйства, торговли и других видов бытового обслуживания населения, квартирно-коммунального хозяйства, образования, культуры и спорта, здравоохранения и правопорядка, законности, прав и свобод граждан в единицах самоуправления.

Но несмотря на этот перечень, оппоненты законопроекта заявляют, что четкого разграничения полномочий между центральными властями и местным самоуправлением не существует.

«Вопрос раздела компетенций, который носит довольно туманный характер, должен стать более четким, чтобы знать конкретно, что является эксклюзивными правами местного самоуправления и что входит в компетенцию центральных властей», — заявил «Civil.Ge» Давид Лосаберидзе.

Необходимо отметить, что в связи с совершенством законопроекта не высказывает претензий и сам автор. Парламентское большинство, где также нет единства по принципиальным вопросам самоуправления, выражает готовность учитывать отдельные замечания гражданской общественности.