Венецианская комиссия о новой Конституции Грузии

Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия)

Венецианская комиссия 19 июня опубликовала свое заключение по проекту пересмотра Конституции Грузии.

Комиссия, к которой обратились власти Грузии с целью подготовки рекомендаций по запланированным конституционным изменениям, документ приняла на заседании, проходившем 16-17 июня.

Согласно документу, предложенная реформа «заслуживает положительную оценку», так как «она завершает развитие политической системы Грузии по направлению парламентской системы, которое началось конституционной реформой в 2010 году», и представляет собой позитивный шаг вперед «на пути укрепления и улучшения конституционного устройства страны, основываясь на принципах демократии, верховенства закона и защиты основополагающих прав».

Говоря о процессе реформы Конституции, Венецианская комиссия выражает удовлетворение в отношении обещания председателя Парламента, не принимать такое изменение, которое получит негативную оценку со стороны Венецианской комиссии. Однако комиссия подчеркнула, что «все заинтересованные стороны должны стремиться к достижению как можно широкого консенсуса в этой важной конституционной реформе».

Избирательная система

Хотя Венецианская комиссия и приветствовала замену смешанной избирательной системы пропорциональной системой, она также заявила, что «этот позитивный шаг вперед ограничен тремя механизмами: правила 5%-го избирательного барьера для законодательного органа сохранены; нераспределенные ниже 5%-го барьера голоса будут переданы победившей партии и избирательные коалиции (создаваемые партиями предвыборные блоки) упразднены».

«Хотя 5%-ый избирательный барьер полностью соответствует европейским стандартам, и, как таковой, не подвержен критике, но вместе с остальными тремя механизмами ограничивает результаты пропорциональной системы во вред малых партий и плюрализма, и все более отходит от принципов справедливого представительства и избирательного равноправия, чем это было бы оправдано необходимостью обеспечения стабильности», — говорится в документе.

Венецианская комиссия рекомендует, чтобы вместо предложенного проектом конституционного закона распределения нераспределенных мандатов рассмотреть следующие другие альтернативы:

• Пропорциональное распределение мандатов или всем политическим партиям, которые преодолели 5%-ый барьер; или
• Установление максимума тех потерянных голосов, которые должны быть предоставлены победившей партии (бонус);
• Или понизить барьер до 2-3 процентов, таким путем пропорциональная система также коснется и распределения оставшихся мандатов.

Ограничение на увеличение налогов

По мнению Венецианской комиссии, назначение референдума для налогов «в сравнительном праве является очень редким событием» и, как видно, законопроект пересмотра Конституции производит трансформацию принципа «недопустимости налогообложения без представительства» на принцип «недопустимости налогообложения без референдума».

«Кроме того, по проекту положений, в связи с этим вопросом назначение референдума допускается только по инициативе правительства и тут Парламент видно полностью исключен из процесса введения нового вида общегосударственного налога и т.д.», — говорится в документе.

«Венецианская комиссия считает, что было бы лучше, чтобы Парламент решал вопрос введения новых налогов. Решение Парламента может быть передано для утверждения или неутверждения народу, или посредством президента», — говорится в документе.

Президент, Совет национальной безопасности

Венецианская комиссия приветствовала решение в связи с отсрочкой введения правил избрания президента путем непрямых выборов и отметила, что «хотя и не существует принципиального противоречия в связи с переходом на предложенную систему непрямых выборов президента с 2023 года, в первом раунде (раундах) должно быть затребовано квалифицированное большинство, и тем мероприятиям, которые лучше обеспечивают в Парламенте (и соответственно, в Избирательной коллегии) плюрализм, и которые предусмотрены в рекомендациях в предыдущей главе в связи с пропорциональным распределением нераспределенных мандатов или понижением барьера, придают еще больше значения».

«За переходом на непрямую избирательную систему не должно последовать постоянное и эксклюзивное избрание президентом кандидата, представленного парламентским большинством. Соответственно, необходимы меры, чтобы в Парламенте был бы гарантирован плюрализм (и, соответственно, также в Избирательной коллегии) и принцип контроля и равноправия», — говорится в заключении Венецианской комиссии.

Согласно документу, власти Грузии «могут лучше решить, должен ли упоминаться в Конституции Совет национальной безопасности, и, соответственно, должен ли быть он конституционным органом».

Право на брак

По мнению Венецианской комиссии, та статья Конституции, согласно которой, брак является «союзом между женщиной и мужчиной (…), опирается на равноправии и добровольности супругов», не должна разъясняться таким образом, чтобы «исключить союз между лицами одного и того же пола».

«Грузия так же, как и все остальные государства члены Совета Европы, обязана, учесть стандарты Европейской конвенции прав человека, и, соответственно, должна признать гражданские союзы, или зарегистрированное партнерство для пар одного и того же пола», — заявила Венецианская комиссия.

Судебная система

По рекомендации Венецианской комиссии, судьи Верховного суда должны назначаться на должность на бессрочный срок (вместо предложенного 10-летнего срока) Высшим советом юстиции или президентом по представлению Высшего совета, а не Парламентом (по представлению Высшего совета юстиции), как это предложено в проекте.

Венецианская комиссия также рекомендует, чтобы квалифицированным большинством Парламента избирался главный прокурор, три судьи Конституционного суда и член Высшего совета юстиции, вместо большинства всего состава, как это предусмотрено в предложенном проекте.

Венецианская комиссия повторяет свою прежнюю рекомендацию по поводу упразднения предложенного положения о назначении судей на трехлетний испытательный срок и приветствует предложение председателя Парламента, чтобы испытательный срок был использован только до 2025 года.

Народный защитник

Венецианская комиссия приветствует то положение, которое запрещает повторное избрание народного защитника и заявляет, что этот запрет «направлен на обеспечение независимости института и предотвращение всяческого риска, чтобы независимые действия того лица, которое занимает эту должность, может быть поставлена под сомнение из соображений его повторного избрания».

Документ заявляет, что пятилетний срок полномочий народного защитника «соответствует европейским стандартам», однако там же отмечает, что «исходя из нововведенного запрета на избрание одного и того же лица на второй раз, было бы лучше, чтобы народный защитник служил более длительный срок».

Согласно документу, «в связи с избранием народного защитника, главной характеристикой которого является независимость от правительства и Парламента, требование его избрания квалифицированным большинством является более желательным для Венецианской комиссии, чтобы был обеспечен консенсус в Парламенте и широкое соглашение с оппозиционными партиями с учетом того, насколько важна роль народного защитника в Конституции, как надзирателя за правами человека и их защитница на территории Грузии».